تجدید ساختار بانک‌های تجاری

^{بانک‌های تجاری را می‌توان در زمره بنگاه‌های اقتصادی غیرمتعارف در کسب‌وکار به‌شمار آورد؛ چراکه بیش از 10 برابر آورده سهامداران تعهدات مالی ایجاد می‌کنند و ترازنامه‌هایی با اهرم مالی بالا دارند. هرچند ذات کسب‌وکار بانکداری است که با پذیرش سپرده و اعطای تسهیلات واسطه‌گری کند، اما این واسطه‌گری مالی کسب‌وکاری صرفا خصوصی به‌شمار نمی‌آید و وجوه عمومی متعددی دارد. به همین دلیل، سلامت مالی این نهادها اهمیت اجتماعی ـ اقتصادی دارد و از مولفه‌های اصلی ثبات بخش مالی به‌شمار می‌آید. البته در کشورهای مختلف و در طول زمان گاه سلامت و حیات اقتصادی بانک‌ها و موسسات اعتباری به شدت در معرض خطر قرار می‌گیرد و آن نقطه سرآغاز بحران‌های پشتاپشتی در بازار مالی آن کشورها است؛ موضوع مبتلابه اقتصاد ایران در شرایط امروز کشور.
متاسفانه در سال ۱۳۹۳ شاهد بروز شرایط درماندگی و ناتوانی مالی در برخی از نهادهای مالی کشور بوده‌ایم. اگرچه ریشه وقایع در سوابق این نهادها نهفته بود، لیکن در سال 1393 بروز کامل این وضعیت چهره نمود. برای مثال، شرکتی بیمه‌ای در پرداخت تعهدات خود ناتوان ماند و به بیمه‌ای بزرگ‌تر واگذار شد؛ موسسه‌ای مالی اعتباری به واسطه تمرکز اعتبارات در مگاپروژه ساختمانی دچار مشکلات نقدینگی جدی شد و از چک‌های مدت‌دار برای پرداخت وجوه سپرده‌گذاران استفاده کرد؛ عدم‌رعایت حد نصاب سرمایه‌گذاری در دارایی ثابت در چند بانک، آنها را در تنگنای نقدینگی قرار داد، تا آنجا که اضافه‌برداشت آنها به چندین برابر سرمایه‌شان رسید؛ میزان اضافه‌برداشت مجموع بانک‌ها به طرز قابل‌توجهی افزایش یافت و رکوردی تاریخی زد و بانک‌ها طولانی‌مدت به بانک مرکزی بدهکار ماندند. این شرایط در حالی روی داد که استقراض بانک‌های تجاری از بانک مرکزی در گذشته‌ها همواره به‌شکل کوتاه‌مدت رایج بوده صرفا ابزاری برای رفع نیازهای نقدینگی کوتاه‌مدت است. استفاده از تسهیلات تنزیل در آمریکا حتی در خلال بحران مالی 2008، تنها برای دوره‌های 30 و 90 روزه تمدید شده است. به این موقعیت نامناسب باید موسسات مالی و اعتباری بدون‌مجوز را اضافه کرد که حداقل دو موسسه در حال حاضر در وضعیت بحرانی قرار گرفته و عاجز از پرداخت وجوه سپرده‌گذاران هستند.
این نمونه‌ها، اولین موارد بروز تنش‌های مالی در اقتصاد ایران به‌شمار نمی‌آیند؛ مشابه این رویدادها کم‌وبیش در سال‌های قبل نیز تجربه شده است. ناتوانی موسسات پولی غیرمجاز و صندوق‌های گریزان از نظارت در دهه 80 را می‌توان نمونه‌های خفیفی از این دست به‌شمار آورد. نکته قابل‌تامل، مختصات اقتصادی بسیار متفاوت امروز نسبت به آن دوران است. امروز با گسترش بازارهای پولی و مالی، تعدد کانال‌های اثرگذار بر بخش حقیقی اقتصاد و نیز بسط پولی چند سال گذشته، ضریب اثرگذاری بخش پولی بر کلیت اقتصاد ایران بدون‌شک چند برابر شده است. اگر در گذشته موسسه‌ای غیرمجاز در شهرستانی فعالیت خلاف مقررات پولی انجام می‌داد، دامنه بحران نقدینگی آن نهایتا در مرز‌های اقتصادی استان مهار می‌شد؛ اما با گسترش شعب موسسات اعتباری و روابط شبکه‌ای فی‌مابین نهادهای مالی، دامنه آثار چنین بحران‌ها‌یی بسیار فراتر از پیش امتداد یافته است.
با تمام این اوصاف، بانک مرکزی تمامی تجارب پیشین برای اصلاح مجموعه‌ای از این ناهنجاری‌های مالی را به ادغام‌ها و واگذاری‌های دستوری محدود کرد؛ بانک مرکزی از اهرم تایید صلاحیت مدیران و حمایت‌ از محل منابع عمومی یا ترتیباتی مشابه نیز استفاده کرده است. استفاده از منابع عمومی گاه به‌صورت مستقیم و گاه به‌صورت غیرمستقیم صورت گرفته است. حل‌وفصل این مسائل از محل منابع عمومی در هر شکلی، راه‌حل اساسی برای این مشکلات نبوده و نخواهد بود. مساله اصلی در نوع نگرش به اصلاحات در این بخش است. تمامی اشکال ادغام یا حمایت مالی (bail out) با نوعی کژمنشی (moral hazard) همراه بوده است.
در ادغام دستوری مدل ایران، به سهامدار قانون‌گریز آن نهادمالی که در اعطای اعتبارات و ایفای نقش واسطه‌گری به اصول علم مالی و مقررات ناظر متعهد نبوده، نه‌تنها جریمه‌ای تعلق نگرفته، بلکه پاداش هم داده شده است، او به سهامدار بانک بدون‌مشکلی تبدیل شده است. اگرچه وی سهم مالکیت کمتری در بانک جدید دریافت کرده و سهمش کوچک‌تر شده، اما خالص ارزش ریالی سهمش بالاتر هم رفته است. البته روشن نشده که افزوده ثروت او از محل کسب مجوز بانک در ازای چه خدمت صالحی بوده است؟ اگر رفتار با خاطی این‌چنین باشد، دیگر چه انگیزه‌ای برای رعایت مقررات احتیاطی و ممارست برای حفظ سلامت مالی بنگاه باقی می‌ماند؟
در روش‌های مرسوم تا امروز، سپرده‌گذار حرفه‌ای هر موسسه مالی و اعتباری خاطی که بی‌مهابا و برخلاف هشدارهای بانک مرکزی همچنان در یک نهاد مالی بدون‌مجوز سپرده‌گذاری کرده است، به سپرده‌گذار بانک تحت حمایت بانک مرکزی تبدیل می‌شده است. البته کیفیت دارایی‌های موسسه مالی خاطی و حجم دیون واقعی و مشکلات دیگر آن برعکس باعث تخریب ارزش سهم سهامداران بانک پذیرنده‌ شده است.
بدیهی است به هر میزان که انتظارات سهامدار موسسه اعتباری از حمایت‌های مالی عمومی بیشتر باشد، این رفتار کژمنشانه بیشتر تقویت می‌شود. از طرف دیگر، چون سازوکار اصلاح بهینه نیست، این موسسه بیمار و درمانده، قرنطینه و درمان نمی‌شود و تا زمانی که آثار اپیدمی اعتباری آشکار نشود، بیماری انتشار می‌یابد.
مشهود است مادامی که گزینه برنامه نجات مالی پیش‌روی سهامداران خاطی وجود داشته باشد، به اصلاح این الگوی رفتاری و کاهش کژمنشی‌ها امید نخواهد رفت. این کژمنشی آنها ناشی از وجود حمایت‌های مالی مستقیم و غیرمستقیم از مجرای منابع عمومی است. از سوی دیگر، دولت‌ها نیز به‌عنوان متولیان برنامه نجات مالی همواره اختیار تعیین شرایط برنامه‌های نجات مالی را دارند و این به آنان قدرت چانه‌زنی جدایی می‌دهد که لزوما به کسب منافع مالی منجر نمی‌شود.
در ایران، دولت یازدهم و مقام ناظر (بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) در موقعیت نامناسبی برای مقابله با شوک‌های ناشی از انحلال، تسویه و اعلام ورشکستگی این بانک‌ها یا موسسات اعتباری است؛ آنها نباید از محل منابع پرداخت‌کنندگان مالیات یا درآمدهای نفتی کشور انجام این اصلاحات را برنامه‌ریزی کنند. اضطرار شرایط حال ایجاب می‌کند به‌دنبال راه‌حل‌های بدیع‌تر و جسورانه‌تر برویم. خوشبختانه، به‌قدر کافی تجربیاتی از این دست در سطح جهانی و در اقتصادهای کشورهای مختلف در دسترس است. مسیر تجدید ساختار نهادهای سپرده‌پذیر به‌تدریج از نجات مالی به سمت نسل‌های برنامه‌ای جدیدتر در حال تغییر جهت است. بخش مالی اقتصاد ایران، مستقل از رویکرد تجدید ساختار آن، برای افزایش کارآیی نیازمند تحولاتی بنیادین است. اینکه برنامه‌های جدید تجدید ساختار چه باید باشد، خود به بحثی مستقل نیاز دارد که به آینده واگذار می‌کنیم. در این مقاله صرفا به یک روش دیگر اشاره خواهد شد.
پیش‌نیاز تجدید ساختار طبق گزینه جدید، نخست آن است که طبقه‌بندی جدیدی از سپرده‌ها باید به رسمیت شناخته شود. آن دسته از حرفه‌‌ای‌ها و صاحبان کسب‌وکار که سپرده‌هایی با ارقام بالا در بانک‌های درمانده دارند و نرخ‌های سود بالا و غیرمتعارف دریافت می‌کرده‌اند، باید رسما از چتر حمایتی مالی کنار گذاشته شوند. بیمه سپرده و ضمانت اصل سپرده باید به سپرده‌های خرد و اقشار عام سپرده‌گذار محدود شود. سپرده‌گذاران بزرگ می‌توانند در انتخاب بانک‌های پذیرنده سپرده‌های خود، بینش حرفه‌ای خود را به کار گیرند و ریسک متناسب با بازده دریافتی غیرمتعارف آنها نباید بر دوش پرداخت‌کنندگان مالیات قرار گیرد.
ارائه چنین محصول بیمه‌ای برای سپرده‌ها توسط دولت، یعنی پوشش حمایتی از سپرده‌های بزرگ، دیگر محصولی نیست که یک کالای عمومی (public good) به‌شمار آید. این خلأ یعنی نیاز احتمالی به کاهش ریسک دارندگان سپرده‌های بزرگ، توسط بازار مالی به سرعت پوشش داده خواهد شد و آنها محصولاتی از جنس بیمه اعتباری برای این گروه از سپرده‌گذاران می‌توانند طراحی و ارائه کنند.
پس در این گزینه، بیمه صرفا برای سپرده‌های خرد و تحت حمایت صندوق ضمانت سپرده‌ها لازم‌الاجرا است و بقیه سپرده‌ها به‌مثابه بدهی تضمین‌نشده و فاقد اولویت درنظر گرفته می‌شوند. این سپرده‌ها فقط باید قابل‌تبدیل به سهام تلقی شود. به‌علاوه، این نرخ‌های ترجیحی سپرده باید رسمیت پیدا کند و ریسک مالی بانک به سپرده‌گذاران خارج از پوشش حمایتی صندوق ضمانت سپرده‌ها تسری یابد. طبقه سپرده‌های خرد باید نخستین طبقه برای بازیافت سرمایه در شرایط بحران تلقی شوند.
با استقرار نظام حقوقی و مالی مشابه آنچه در بالا به آن اشاره شد، بستر تجدید ساختارهایی کارآ و اثربخش فراهم خواهد شد. یکی از رویکردهای نوین برای مثال می‌تواند نجات مالکیت (bail in) باشد. در حال حاضر، از این رویکرد برای اصلاح برخی از بانک‌های یونان استفاده می‌شود. البته این رویکرد مکمل برنامه‌های مالی است و تجدید ساختار نظام بانکی بسته‌ای کامل می‌طلبد.
هسته محوری طراحی این دسته از اصلاحات بر «سرمایه‌ای‌کردن» اجباری سپرده‌ها مبتنی است: سرمایه سهامداران قبل از تجدید ساختار که بانک را متحمل زیان کرده‌اند، تحت مقرراتی عمدتا سوخت خواهد شد و بستانکاران حرفه‌ای بانک در تامین سرمایه بانک پس از تجدید ساختار مشارکت خواهند کرد. این مشارکت قبل از تزریق هر نوع منابع مالی عمومی و قبل ‌از استفاده از راه‌حل‌های سنتی نجات مالی انجام می‌شود.
برای مثال، فرض کنید بانکی تجاری با سرمایه 10 واحد پولی، 50 واحد پولی سپرده خرد تضمین‌شده کوتاه‌مدت و بلندمدت، 20 واحد پولی سپرده تضمین‌نشده کوتاه‌مدت و 20 واحد سپرده تضمین‌نشده بلندمدت گردآوری کرده باشد. این بانک در سمت راست ترازنامه جمعا 100 واحد پولی دارایی دارد. اگر این بانک به عللی زیانی معادل 10 واحد پولی تجربه کند و مشمول مقررات تجدید ساختار بانک‌های درمانده شود، نخست سرمایه اولیه بانک با زیان تهاتر و صفر می‌شود؛ یعنی 10 واحد پولی آورده سهامداران قبلی سوخت می‌شود. آن‌گاه سرمایه از محل تبدیل ربعی از سپرده‌های تضمین‌نشده بلندمدت (20 واحد پولی) و کوتاه‌مدت (20 واحد پولی) تامین خواهد شد. بدیهی است سپرده‌گذاران خرد در این فرآیند آسیبی نخواهند دید.
ترازنامه با این فرآیند مهندسی می‌شود و بازیافت و جبران سرمایه به نسبت سپرده‌های تضمین‌نشده باعث می‌شود از ترازنامه بانک اهرم‌زدایی شود؛ یعنی نسبت بدهی به حقوق صاحبان سهم کاهش یابد و این از طریق تبدیل بدهی به سرمایه سهامداران جدید ممکن شده است. پس‌از این مرحله، بانک یادشده وارد دوره ریاضتی 2 تا 3 ساله خواهد شد و بانکی که مشمول مقررات تجدید ساختار درماندگی مالی شده، تحت ‌نظارت شدید مقام‌ ناظر قرار خواهد گرفت. اعطای تسهیلات جدید و سپرده‌گیری محدود و مدیریت دارایی‌ها تحت‌نظارت جدی‌تر بانک مرکزی قرار خواهد گرفت. سبد اعتباری تحت این مقررات به‌سرعت اصلاح خواهد شد. اعطای تسهیلات به سهامداران بانک بسیار محدود می‌شود و فرآیندهای اعتبارسنجی و کنترل‌های داخلی تشدید خواهد شد.
در این مرحله است که به‌تدریج منابع حمایتی عمومی در هر شکلی که قبلا متعارف بوده به‌شکل بدهی و با وثیقه‌گرفتن دارایی‌های بانک به آن بانک تزریق خواهد شد. این منابع با برنامه بازپرداخت منسجم در اختیار بانک تجدید ساختار شده قرار می‌گیرد و مقررات اجازه نخواهد داد دارایی تامین مالی‌شده از محل منابع عمومی از ترازنامه به نفع سهامدار خارج شود.
فرآیندی را که شرح آن رفت می‌توانیم برنامه نجات مالکیت (و نه نجات مالی) بنامیم. برنامه نجات مالکیت برخلاف برنامه‌های نجات مالی است که صرفا از منابع مالیات‌دهندگان به سهامداران خاطی نهادهای مالی پرداخت می‌کند؛ این روش مالکیت را به سپرده‌گذاران بزرگ منتقل و فهرست سهامداران را اصلاح می‌کند و طبقات سپرده‌گذار را بر اساس سطح ریسک مورد پذیرش در تجدید ساختار مشارکت می‌دهد؛ این روش انگیزه‌های اقتصادی را سامان می‌دهد، رفتارها را محتاط می‌کند و از کژمنشی جلوگیری می‌کند.
برنامه «نجات مالکیت» برای بخش مالی مزایای متعددی خواهد داشت: احیای بانک و جلوگیری از انتقال ریسک سیستماتیک و اثرات پشتاپشتی آن، عدم‌ورود خیل عظیم سپرده‌گذاران به فرآیند تسویه و عدم‌تزریق منابع عمومی غیرقابل‌برگشت از محل عواید نفتی کشور یا مالیات مردم. همچون هر جراحی مالی، این طرح با احتمال شکست می‌تواند روبه‌رو شود، با این همه، حتی در بدترین حالت، مالکان خاطی را از بانکداری محروم می‌کند و مالکان جدید را از مجرای پذیرش ریاضت مالی، سهامدار بانک خواهد کرد. این فرصت اصلاح و نجات مالکیت از جذابیت‌های کاذب ایجاد شبکه گسترده کسب‌وکار و بنگاهداری برپایه بانک‌ها می‌کاهد و تعداد تقاضاهای غیرسالم برای تاسیس بانک را کاهش می‌دهد.
گذراندن مراحل تجدید ساختار به این شیوه پایان راه نیست؛ پس از این اصلاحات برنامه احیای مالی و استقرار انضباط مالی دنبال خواهد شد. اعطای تسهیلات کوتاه‌مدت از محل منابع عمومی برای بهبود وضعیت نقدینگی بانک گام بعدی برای تقویت مالی بانک خواهد بود. این منابع عمومی به شرطی به بانک تزریق می‌شود که بانک تحت مقررات تجدید ساختار، تحت‌نظارت شدید به عملیات خود ادامه دهد تا شرایط مالی آن به‌سمت وضعیت عادی و مطلوب سوق داده شود.
سازوکار حقوقی برای تغییر مالکیت که طراحی دقیق حقوقی را هم می‌طلبد، می‌تواند به‌شکل استفاده از بانکی واسط باشد. خالص دارایی‌ها، سپرده‌ها و سرمایه جدید از ترازنامه بانک قبلی منتزع و به ترازنامه بانک واسط جدید انتقال می‌یابد. در ترازنامه بانک زیان‌دیده فقط حصه دارایی‌های سوخت‌شده و سرمایه سهامداران سابق باقی می‌ماند. بانک جدید با همان نام، سرقفلی و با ساختار مالی احیاشده در قالب حقوقی مشابه حیات تازه‌ای را شروع خواهد کرد.
البته موفقیت این نوع تجدید ساختارها تنها زمانی با احتمال موفقیت بالا همراه می‌شود که نخست از وجود نظام نظارت مالی و بازرسی موثر در این موسسات اطمینان یابیم و تدوین مقررات لازم برای تجدید ساختار متناسب با مقتضیات اقتصاد ایران باشد. البته، آنجا که تخلفات مالی به‌وقوع‌پیوسته از جنس تخطی از مقررات احتیاطی (prudential regulation) نبوده و بیشتر از جنس کلاهبرداری و تقلب (fraud) باشد، در کنار تجدید ساختار مورد اشاره، دستگاه قضایی نیز باید به وظایف خود عمل کند و سرمایه‌های خارج شده را به بانک برگرداند.}