مشارکت‌عمومی‌خصوصی‌راهکاری‌برای افزایش‌بهره‌وری نظام فنی‌اجرایی

مهدی روانشادنیا

1.معرفی 
سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، در تاریخ 26 اسفند 1393 چهارچوب موافقت نامه مشارکت عمومی و خصوصی را ابلاغ کرد، که در بین خبرهای آخر سال کمتر مورد توجه قرار گرفت. اما به نظر می رسد در شرایط کنونی کشور اهمیت این موضوع بیش از میزان توجه شده باشد.
مشارکت عمومی-خصوصی یا همان PPP، مدلی برای تامین مالی پروژه‌های زیرساختی است، که شریک بخش عمومی می‌تواند با مشارکت یک یا چند شریک خصوصی به نوسازی، توسعه و یا احداث زیربناهای مورد نیاز خود می پردازد. ساختار کلی قراردادی پروژه های مشارکت عمومی خصوصی به صورت شکل زیر است:

 

 
2.نیاز شدید کشور به زیر ساخت ها
برای درک اهمیت موضوع، می توان به دو مثال از سخنان وزیر محترم راه و شهرسازی در شیراز استناد کرد، که به نیاز 28 میلیارد دلاری راه آهن و 15 میلیارد دلاری حمل و نقل هوایی کشور به سرمایه گذاری اشاره کردند. (این در حالیست که بودجه سنواتی این دو بخش در وزارت راه کمتر از 1 میلیارد دلار است)
البته، این شکاف تأمین اعتبار محدود به کشورهای در حال توسعه نمی باشد، گزارش OECD در سال 2007 در مورد زیرساخت های سال 2030،  شکاف سرمایه ای بین سرمایه گذاری زیرساخت ها و ناتوانایی های بخش دولتی در فرآهم آوری این سرمایه با روش سنتی را شناسایی کرده است [2]. مک کینزی تخمین می زند که برای هماهنگی با رشد تولید ناخالص داخلی پیش برنامه ریزی شده جهان، مبلغ 57 هزار میلیارد دلار برای سرمایه گذاری در زیرساخت ها از سال 2013 تا سال 2030 مورد نیاز خواهد بود [3]. اهمیت موضوع وقتی دو چندان می شود که به آمارهای جهانی مبنی بر رتبه 75 ایران در کیفیت زیرساخت ها و نیاز جدی ایران به توسعه زیرساختها به ویژه در بخش های راه آهن، شبکه های آبیاری و زهکشی، فرودگاه و... توجه شود [4].

3. ساختار مشارکت عمومی - خصوصی چگونه می تواند کمک کند؟
در شرایط مناسب، مشارکت عمومی - خصوصی زیر ساخت ها را به سرمایه بیشتر و تأمین مالی بهتر تجهیز می کند. کشور هایی که تجربه ی زیادی در اجرای پروژه ها به روش مشارکت عمومی - خصوصی دارند، به این نتیجه رسیده اند که اجرای پروژه های زیرساختی به روش مشارکت عمومی - خصوصی بهتر از روش سنتی می باشد، زیرا پروژه ها به موقع و بدون صرف سرمایه مضاف بر آنچه مقرر شده است، به اتمام رسیده اند و همچنین بهتر مورد نگهداری قرار گرفته اند. شکل مفهومی زیر تأثیر این مدل مشارکت را در بهبود زیرساخت ها نشان می دهد:

4.نقش مدل مشارکت عمومی-خصوصی در افزایش بهره وری
مسائلی چون طولانی شدن زمان اجرای پروژه ها، افزایش هزینه تمام شده، فقدان توجیه فنی و اقتصادی، مسائل عدیده حقوقی و اجرایی و مشکلات عدیده بهره‌برداری طرح‌های تملک دارایی های سرمایه ای کشور، حاکی از آن است که بسیاری از مشکلات کشور ساختاری بوده و به سطح پایین بهره وری نظام فنی اجرایی کشور مرتبط است.
در مورد قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی، آنچه در گذشته بیشتر مورد توجه بوده، تأثیر این نوع مشارکت ها در تأمین منابع مالی بوده است. در این نوشتار قصد دارم به چند اثر غیر مستقیم آن که بر بهبود بهره وری نظام فنی و اجرایی کشور تأثیر جدی خواهد داشت، اشاره کنم:
1-4-کاهش هزینه های طول عمر پروژه: یکپارچکی کامل تحت مسئولیت یک بخش، از طراحی، ساخت، بهره برداری و نگهداری و نوسازی می تواند هزینه های کلی پروژه را کاهش دهد. یکپارچه سازی توسط یک بخش می تواند مشوق خوبی برای سوق دادن هر یک از عملیات پروژه ( طراحی، ساخت، بهره برداری، نگهداری) به سمت حداقل کردن هزینه ها باشد. 
گزارش سازمان حسابرسی ملی انگلستان نشان می دهد مشارکت عمومی- خصوصی، بویژه در قسمت هزینه، عملکرد بهتری نسبت به پروژه های دولتی داشته است، که نتایج آن در جدول زیر آمده است:

 

2-4-افزایش درآمد از طریق پرداختی های کاربران: با استفاده از تعریف هزینه کاربران، یا کاهش هدر رفت هزینه ها می توان به افزایش درآمدها امید داشت. به طور مثال، جاده ی عوارضی N4 در موزامبیک و آفریقای جنوبی به عنوان جاده ای عوارضی و با استفاده از مشارکت عمومی – خصوصی توسعه یافته بود، به دلیل اینکه دولت بودجه ای برای سرمایه گذاری در دست نداشت. یارانه های ارائه شده توسط دولت آفریقای جنوبی به دولت موزامبیک باعث این شد که میزان عوارض برای کاربران مقرون به صرفه شود. [5] همچنین، با بالا بردن درآمد از طریق استفاده های دیگر از دارایی های زیرساختی، می توان هزینه های زیرساخت ها را برای دولت یا کاربران کاهش داد و به افزایش سودآوری سرمایه گذاران کمک کند. 
3-4-انتقال ریسک: تحمل ریسک توسط دولت در تملک و نگهداری زیرساخت ها معمولا هزینه های قابل توجه و غیر قابل محاسبه ای را به همراه داشته است. انتقال مقداری از ریسک به بخش خصوصی، که توانایی مدیریت آن را دارد می تواند هزینه های کلی دولت را کاهش دهد. در ضمن، فرآیند مناقصه مشارکت عمومی – خصوصی می تواند به عنوان فیلتری برای پروژه های ناپایدار عمل کند و پروژه های با بازدهی نامناسب را از چرخه خارج نماید.
4-4-تمرکز بر ارائه خدمات: مدیریت بر پایه مشارکت عمومی- خصوصی بدون در نظر گرفتن ملاحظات و اهدافی که در دولت معمول می باشد (مانند انگیزه های سیاسی)، باعث تمرکز بر ارائه ی خدمات می شود. 
5-4-نوآوری: شناسایی خروجی های قرارداد به جای ورودی های آن، مجال بیشتری برای نوآوری و ابداع فراهم می کند. رقابتی کردن قرارداد، شرکت کنندگان در مناقصه را تشویق به توسعه ایده های نو در شناسایی، می کند. برای مثال، در سال 2002، فلور، یک شرکت مهندسی و ساخت، یک طرح پیش بینی نشده برای ایجاد عوارض بالای استفاده(HOT) خطوط در I-495، به عنوان یک روش برای اصلاح حجم ترافیک، ارائه داد. در این پیشنهاد، برای تعدیل تقاضای خطوط، عوارض استفاده از خطوط HOT به نسبت شرایط ترافیکی آن متغیر خواهد بود. هنگامی که ترافیک افزایش می یابد، نرخ عوارض نیز بالا می رود. ماشین هایی با بیش از 3 سرنشین و اتوبوس ها می توانند بدون پرداخت وجهی از این خطوط استفاده کنند. طرح شرکت فلور تعداد جابه جایی های شغلی و خانه های مسکونی را از 300 به 6 کاهش داد، که این یکی از دلایل عمده ای بود که باعث بدست آوردن حمایت های مردمی شد. این طرح همچنین هزینه های پروژه را با ایجاد حداقل استاندارد مشخص جاده ای، به کمترین مقدار رساند. 
6-4-بهره برداری مفید از دارایی: بخش های خصوصی مشتاق ایجاد چند درآمد از یک طریق و کاهش هزینه های خدمات ارائه شده از هر تسهیلات می باشند. آنها همچنین به استفاده مفید و بهینه از سرمایه گذاریها اهتمام دارند.
7-4-تجهیز شدن به سرمایه مضاعف: شارژ کاربران برای استفاده از خدمات می تواند در آمد بیشتری با خود به همراه داشته باشد و گاهی اوقات به عمل رساندن این امر برای بخش خصوصی راحت تر از بخش دولتی می باشد. علاوه بر این در مواقعی که دولت ها با محدودیت های مالی مواجه می شوند مشارکت عمومی- خصوصی می تواند از طریق جذب بخش خصوصی منابع مالی دیگری برای زیر ساخت ها فراهم کند. 
8-4-مسئولیت و پاسخگویی: پرداختی های دولت مشروط به ارائه ی خدمات در سطح کیفی و کمی و زمان مقرر از سوی دولت می باشد. اگر کارائی مد نظر برآورده نشده باشد، خدمات و پرداختی های دولت به بخش خصوصی کاهش خواهد یافت. در چنین شرایطی، اعتماد و رابطه دو سویه مردم-دولت تقویت می شود.
9-4-تأکید بر نگهداری بهینه: همانطور که در بررسی IMF بر روی فساد در زیر ساخت ها [6] شرح داده شده است، ملاحظات سیاسی و دنبال کردن فواید شخصی گاهی هزینه های زیر ساختها را طوری تحت تأثیر می گذارد، که سرمایه ها بیش از نگهداری صرف ساخت دارایی های جدید شوند. مطالعات تشخیصی بانک جهانی بر روی زیر ساخت های آفریقا تخمین می زند که نگهداری پیشگیرانه برای بخش جاده ای در آفریقا می تواند 2.6 میلیارد دلار از هزینه ها را کاهش دهد. در آفریقای جنوبی، بازرسی نگهداری جاده ها توسط سازمان راه های ملی آفریقا، نشان می دهد که سه سال تأخیر در نگهداری و تعمیر جاده ها منجر به افزایش هزینه های پیشگیرانه اصلی تا 6 برابر شده است. اگر تعمیرات جاده ای تا 5 سال تاخیر داشته باشد، هزینه ها تا 18 برابر هزینه های پیشگیرانه افزایش پیدا خواهد کرد.
به مزایای فوق می توان تعداد زیاد دیگری از محاسن را افزود که جمع آنها به صورت مستقیم و غیر مستقیم بر افزایش بهره وری نظام فنی اجرایی کشور کمک خواهد کرد.

مراجع:
1. سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، چهارچوب موافقت نامه مشارکت عمومی و خصوصی، بخشنامه شماره 172804 مورخ 26/12/1393 
2.Organization for Economic Co-Operation and Development (2007) Infrastructure to 2030 Volume TO Mapping Policy for Electricity, Water and Transport (French version: Les infrastructures à l’horizon 2030), Paris.
3.Mc.Kinsey Global Institute (2013) Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year, Seoul, San Francisco and London.
4.اصول، مقررات و روش های مدیریت پیمان طرح های عمرانی، مهدی روانشادنیا، چاپ دوم، 1393، انتشارات سیمای دانش.
5.Farlam, Peter (2005) Working Together: Assessing Public-Private Partnerships in Africa, South African Institute of International Affairs, NEPAD Policy Focus Series
6. Tanzi, Vito & Hamid Davoodi (1998) Roads to Nowhere: How Corruption in Public Investment Hurts Growth, Economic Issues 12, International Monetary Fund, Washington, D.C