رفع چهار ایراد برنامه‌های توسعه
دکترمحمود عسکری‌آزاد
سال 1394 پنجمین سال اجرای پنجمین برنامه توسعه جمهوری اسلامی ایران است. بی‌تردید گذشت یک دوره 26 ساله از سال نخست اجرای برنامه نخست پنج ساله توسعه در سال 1368 تاکنون، می‌تواند فرصت مناسبی برای بازنگری در آنچه به‌عنوان «فرآیند» یا «الگوی» تدوین برنامه‌های توسعه کشور خوانده می‌شود، باشد. نگاه جدید به نظام برنامه‌ریزی موجب تحولی بزرگ در نظام مدیریت کشور خواهد شد و ضمن قراردادن برنامه در جایگاه واقعی خود، نظم و انضباط بیشتری را بر کشور حاکم می‌کند که در این نوشتار موضوع برنامه از منظر ابعاد قانونی، ایرادهای اساسی ناظر بر برنامه‌های مصوب، برنامه از منظر علمی، متدولوژی و فرآیند تنظیم برنامه و پیشنهادهای اصلاحی مورد بررسی قرار می‌گیرد.این بازنگری از ابعاد مختلف قابل انجام است.
هفت پیشنهاد برای رفع چهار ایراد برنامه‌های پنج ساله
ابعاد قانونی
مرجع تصویب برنامه به استناد اصل یکصد و سی و چهارم قانون اساسی، مسوولیت تعیین خط‌مشی‌ها و برنامه دولت بر عهده شخص رئیس‌جمهور است که با همکاری وزیران، این امر انجام خواهد پذیرفت. این درحالی است که به استناد اصل هفتاد و یکم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند. با توجه به این دو اصل قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند برای دولت برنامه و خط‌مشی تعیین کند و البته دولت در تعیین برنامه‌ها و خط‌مشی‌های خود موظف به رعایت سیاست‌های کلی نظام، ابلاغی از جانب مقام معظم رهبری و مصوبات مجلس است. لیکن این رعایت، هرگز به مفهوم اختلاط وظیفه در این خصوص نیست.
ایرادهای اساسی ناظر بر برنامه‌های مصوب
اکنون که در سال پایانی برنامه پنجم هستیم، این فرصت فراهم است که اهم ایرادها و مشکلات مرتبط با برنامه‌های پنج ساله توسعه را در قالب موارد مشخص و مصداقی مورد بررسی قرار دهیم. به نظر نگارنده چهار ایراد اساسی بر این برنامه‌ها وارد است: 1- شکل کلی برنامه‌های پنج ساله که تا کنون به تصویب رسیده است (به‌خصوص برنامه پنج ساله پنجم) از چارچوب یک برنامه به مفهومی که منظور این نگارش است، خارج شده و اصولا به سمت قانون‌نویسی و ذکر آمال و آرزوها و تکرار سایر قوانین تغییر رویکرد یافته است. 2- در برنامه‌های مصوب هدف‌گذاری‌ها، جهت‌گیری‌ها، اقدامات و منابع به‌صورت شفاف، پیش‌بینی و مشخص نشده است و اصولا معلوم نیست با اجرای این برنامه‌ها کشور از چه نقطه‌ای به چه نقطه‌ای خواهد رسید و تحقق برنامه چه ارتباطی با چشم‌انداز کشور دارد؟! 3 - به دلیل عدم تطبیق دوره زمانی برنامه‌ها و دوره زمانی دولت‌ها، در هر دوره، دولت‌ها موظف به اجرای برنامه‌ای بوده‌اند (و البته هستند) که دولت قبلی با دیدگاه‌ها و جهت‌گیری‌های خود آن را تنظیم و تصویب کرده است و این وضعیت موجب عدم اجرای صحیح برنامه‌ها می‌شود. مانند برنامه چهارم که توسط دولت هشتم برای دولت نهم نوشته شد و برنامه پنج‌ساله پنجم که توسط دولت دهم برای دولت یازدهم نوشته شده است و متاسفانه بخش قابل توجهی از برنامه‌ها به اجرا در نیامده است. 4- رابطه منطقی برنامه‌ها با یکدیگر و نیز با اهداف چشم‌انداز تبیین و مشخص نشده است و عموما در تنظیم برنامه‌ها بدون توجه به ارزیابی قبلی و میزان تحقق یا عدم تحقق تمام یا بخشی از آن، به تکرار مطالب برنامه‌های قبلی پرداخته می‌شود.
ایرادهای چهارگانه مذکور به‌گونه‌ای است که لزوم بازنگری در شکل و ساختار تدوین برنامه‌ها را ضروری می‌کند. زمانی که بحث بازنگری در فرآیندها و قالب‌های تدوین برنامه مطرح می‌شود، این پرسش اساسی فراروی مخاطب قرار می‌گیرد که برنامه‌ها قرار است به چه چیز یا چه چیزهایی بپردازند. براساس مستندات علمی، هر برنامه اساساَ به 2مقوله اصلی می‌پردازد. 1- تعیین مقصد و هدف، یعنی نقطه‌ای که می‌خواهیم به آن دست یابیم. 2- تعیین مسیر و اقدامات برای رسیدن به مقصد. البته برای تحقق این دو مقوله، شناخت وضع موجود (توصیف و تحلیل از نقاط قوت و ضعف و نیز فرصت‌ها و تهدیدها) و توجه به اسناد بالادستی و استفاده از فنون برنامه‌ریزی و... از ضروریات است.
متدولوژی و فرآیند تنظیم برنامه
اهداف مذکور در بستر متدولوژی برنامه قابل ترسیم و تعقیب است و در واقع یکی از نکات شاخص و تعیین‌کننده در شکل‌گیری و افزایش میزان موفقیت یک برنامه، متدولوژی و فرآیند تنظیم برنامه است و طبیعی است که میزان واقع‌گرایانه بودن یک برنامه ارتباط مستقیمی با میزان توفیق و تحقق اهداف آن دارد. یکی از الگوهایی که در قالب کاربردی می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد، به شرح زیر است: 1- توصیف وضع موجود هر بخش 2- تحلیل وضعیت موجود شامل مزیت‌ها (فرصت‌ها و قوت‌ها) و چالش‌ها (تهدیدها و ضعف‌ها) 3- بررسی مبانی نظری و اسناد بالادستی 4- بررسی تجربیات چند کشور پیشرفته و در حال توسعه در هر کدام از بخش‌ها 5- تدوین اهداف با توجه به موارد فوق‌الذکر 6- تنظیم راهبردها و سیاست‌های تحقق اهداف 7- تدوین اقدامات اساسی و الزامات تحقق اهداف 8- پیش‌بینی منابع (دولتی، خصوصی، بانک‌ها، سرمایه‌گذاری خارجی و...) در این فرآیند سند برنامه که به تصویب دولت می‌رسد باید شامل موارد مذکور در بندهای 5، 6، 7 و 8 باشد و بقیه موارد به‌عنوان مستندات منتشر می‌شود.
پیشنهادها
با توجه به موارد مطرح شده به نظر می‌رسد توجه به نکات زیر بتواند برنامه‌های توسعه را به تحقق اهداف مدنظر نزدیک‌تر کند: 1- دوره زمانی برنامه‌های میان مدت از پنج‌سال به چهارسال تقلیل یابد(هماهنگ با دوره قانونی استقرار دولت‌ها). 2- هر یک از دولت‌ها ظرف 6 ماه اول استقرار، برنامه خود را تنظیم و تا پایان سال، تصویب و ابلاغ کند. 3- تاریخ شروع دوره هر برنامه از فروردین سال بعد از استقرار دولت‌ها تا 6 ماه پس از پایان مدت قانونی عمر هر دولت تعیین شود. البته به‌صورت استثنا برای دولت یازدهم که با محدودیت زمانی اجرای برنامه پنجم مواجه است اولین برنامه (برنامه ششم) به سیاق رویه جدید در سال 1394 تنظیم و پس از تصویب دولت برای سال‌های 1395 و 1396 اجرا شود. 4- فرصت تنظیم، تصویب و ابلاغ برنامه ششم تا پایان آبان ماه 1394 تعیین و بقیه ایام سال برای تهیه مقدمات و دستورالعمل‌های اجرایی به دستگاه‌ها فرصت داده شود. 5- در صورتی که اجرای برخی از اجزای برنامه، نیازمند کسب مجوز قانونی از مجلس شورای اسلامی باشد، لایحه‌ای محدود به موارد مورد نیاز، تهیه و تقدیم مجلس شود. 6- دستگاه‌های اجرایی موظف به ارائه گزارش اجرای برنامه (به‌صورت دوره‌ای) به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور شوند. 7- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، ضمن ارزیابی اجرای برنامه، هر 6 ماه یکبار، گزارش جمع‌بندی را به دولت ارائه کند و دستگاه‌ها را بر اساس اجرای صحیح برنامه ارزیابی و رتبه‌بندی نماید.
