دو آزمون بزرگ سازمان مدیریت

پرویز خسروشاهی
تبدیل شدن احیای یک سازمان اداری به شعار انتخاباتی، در دنیا کم‌نظیر و شاید هم بی‌نظیر باشد، اما این اتفاق درباره سازمان برنامه در انتخابات سال 92 ایران روی داد. دست‌اندرکاران احیای این سازمان نباید از ارزش و اهمیت واقعیت مذکور غفلت کنند. از زمان مطرح شدن این شعار و پیگیری تحقق آن در رسانه‌ها، حتی بسیاری از مردم عادی که قبلا اسم این سازمان را نیز نشنیده‌ بودند تصور می‌کردند با احیای سازمان مدیریت جلوی بسیاری از بی‌انضباطی‌های مالی گرفته خواهد شد. نحوه عملکرد سازمان در احیای خود و همچنین تهیه برنامه ششم، دو آزمون مهم و بزرگ پیش‌روی سازمان برنامه در این زمینه به‌شمار می‌رود.
در ارتباط با ساختار سازمانی شواهد حکایت از عدم تغییر نگاه و درس نیاموختن از گذشته دارد. اخیرا سازمان مدیریت نمودار سازمانی پیشنهادی خود را منتشر کرده است. ارزیابی این ساختار و اظهارنظر درباره آن بدون ارائه شرح وظایف سازمان در وضعیت جدید، بسیار دشوار است. قاعدتا قبل از نمودار سازمانی باید شرح وظایف سازمان ارائه می‌شد، اما از همین نمودار ارائه شده می‌توان کلیات وظایفی را که سازمان برای خود در نظر گرفته حدس زد. ظاهرا وظایف موجود سازمان بدون تغییر فرض شده و برخی دیگر از وظایف نیز به آن اضافه‌شده و بر آن اساس نمودار سازمانی تدوین گردیده است. در‌صورتی‌که به واقع چنین باشد، باید گفت این وظایف با ده‌ها برابر ساختار پیشنهادی نیز قابل پاسخ دادن نیست. به‌نظر می‌رسد سازمان برنامه قصد دارد به‌جای راهبری توسعه، به مدیریت و ریاست توسعه بپردازد و ظاهرا خود را برای برنامه‌ریزی از نوع جامع آماده می‌کند. کشور ما از دهه 20 شمسی تاکنون رسما 10 برنامه عمرانی یا توسعه را تجربه کرده است. این برنامه‌ها عموما به اهداف خود نرسیده‌اند. در موارد اندکی چون برنامه سوم توسعه بعد از انقلاب نیز که برنامه‌ها تا حدی به اهداف مورد نظر نزدیک شدند، دستاوردها از پایداری لازم برخوردار نبوده است. برای تهیه برنامه‌های توسعه به‌خصوص از دهه 50 خورشیدی روش مناسبی به‌کار گرفته نشد و این برنامه‌ها حالت برنامه‌ریزی جامع پیدا کرد که این وضعیت تاکنون نیز کم و بیش ادامه یافته است. برنامه جامع برنامه‌ای است که از یکسو تمام بخش‌های اقتصادی و اجتماعی و از سوی دیگر تمام عوامل اقتصادی(دولت، بخش خصوصی، بخش عمومی، بانک‌ها، نهادهای عمومی و غیردولتی و ...) را در بر می‌گیرد. در این نوع برنامه، برای هر بخش و زیربخش اهداف، مسیرهای رشد، چگونگی تامین اعتبارات و ... همگی مشخص می‌شود. تدوین چنین برنامه‌ای به اطلاعات تفصیلی،‌ کامل و بهنگام، نیروی انسانی متخصص و فراوان، علم کامل به فرآیندهای تحول اجتماعی، محیط آرام و نسبتا به دور از التهاب و زمان‌های طولانی نیازمند است؛ بنابراین تهیه چنین برنامه‌ای که کارآمد باشد، عملی نیست. برنامه‌ جامع توسعه، عملا نوآوری و خلاقیت را حذف، اقتصاد را دولتی، بازدهی را محدود و در نهایت خود به مانع توسعه تبدیل می‌شود. «واترستون» یکی از متخصصان توسعه، نیم قرن پیش با انتشار کتابی تجربه صد کشور از جمله ایران را بررسی کرده و به صراحت بیان می‌کند که در عمل حتی یک تجربه موفق برنامه‌ریزی جامع توسعه در جهان وجود ندارد.
اقتصاد ایران به‌سوی غیردولتی و رقابتی شدن، خروج از وابستگی به نفت، کوچک سازی دولت و ... پیش می‌رود. سازمان مدیریت همواره یکی از مدافعان سرسخت سیاست‌های مذکور بوده است، اما ساختار منتشرشده چنین جهت‌گیری را نمایان نمی‌سازد و حتی به‌نظر می‌رسد در جهت معکوس این روندها تنظیم شده است. یکی از ویژگی‌های نظام اقتصادی و اداری کشور تکیه بر تزریق منابع به‌جای رشد بهره‌وری است. تلاش برای اصلاح این روند نیز از مواردی است که همواره سازمان برنامه پیگیر و مدافع آن بوده است، اما در طراحی ساختار سازمان مدیریت ظاهرا از این موضوع نیز غفلت شده و رویکرد «منابع  محوری» در انجام امور همچنان رویکرد مسلط است. 
برای برون‌رفت از وضع موجود باید دامنه دخالت سازمان برنامه در امور دستگاه‌ها از طریق پالایش شرح وظایف و محدود نمودن آن به سیاست‌گذاری،‌ نظارت‌ و امور ارشادی و مشاوره‌ای بازنگری شود به‌گونه‌ای‌که سازمان از کارکرد اداری و بوروکراتیک خارج و به کارکرد توسعه‌ای نزدیک شود. باید توجه داشت که نقش سازمان برنامه، از جنس برنامه‌ریزی متمرکز نیست؛ بلکه وظیفه این سازمان برنامه‌ریزی برای اداره کشور در دوران گذار از جامعه‌‌ای دولتی و نفتی به جامعه‌‌ای غیردولتی و غیرنفتی است. در این راستا وظایف سازمان برنامه در حوزه برنامه‌های توسعه، باید در تدوین(و نه تهیه) برنامه‌های توسعه و بودجه‌های ‌سالانه برآمده از آن تمرکز یابد. در ارتباط با مسائل مدیریتی، اداری و استخدامی نیز حوزه دخالت سازمان باید به تدوین استانداردها و چارچوب‌های کاری کلان بخش دولتی محدود شود. به‌منظور تضمین صحت جریان امور در زمینه‌های مزبور، مبادله موافقت‌نامه‌ بودجه‌ جاری و عمرانی با دستگاه‌های اجرایی و همچنین نظارت بر عملکرد برنامه‌های توسعه و بودجه‌های ‌سالانه و سنجش و تحلیل میزان اثربخشی آنها، از اهمیت زیادی برخوردار است.
سازمان برنامه، یک نهاد توسعه‌ای است و نمی‌تواند در قالب‌های مرسوم اداری کشور موفق عمل کند. سازمان برنامه باید به‌صورت هیات‌امنایی اداره شده و برای اداره آن مقررات خاص تعریف شود. این سازمان، باید صاحب هیأت علمی غیرموظف مرکب از اساتید برجسته دانشگاهی و فعالان و کارشناسان و خبرگان صاحب‌نظر در بخش‌های خصوصی و دولتی شود. امور اجرایی چون رتبه‌بندی پیمانکاران و مشاوران، نظارت فنی و ... و همچنین سازمان‌های وابسته باید به نهادهای صنفی و حرفه‌ای و دستگاه‌های بخشی و منطقه‌ای ذی‌ربط ملحق شود.
آزمون دیگر برای سازمان برنامه در دوره جدید، تهیه برنامه ششم توسعه است. در این ارتباط نیز جریان امور امیدوارکننده‌ به‌نظر نمی‌رسد. فرآیندی که اینک برای تهیه برنامه ششم در حال اجرا است همان فرآیند برنامه‌ریزی جامع است که برنامه‌ریزی هسته‌ای(بنیادین) نیز به آن اضافه شده است، درحالی‌که برنامه‌ریزی هسته‌ای مکمل برنامه‌ریزی جامع نیست، بلکه جانشین آن است. در تهیه برنامه ششم، لازم بود موضوع برنامه‌ریزی هسته‌ای با عزم و جدیت بیشتری مورد توجه قرار گیرد تا تجارب قبلی تکرار نشود. تجربه برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب، وضعیت اقتصادی و اجتماعی کشور و ساختار اداری و اجرایی که باید مجری این برنامه باشد استفاده از روش برنامه‌ریزی هسته‌ای را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. سیستم اداری و اجرایی ما توان و کشش برنامه جامع را ندارد. هرچند اگر هم داشت بازهم طراحی و به نتیجه رساندن آن کار بسیار سخت و دشواری بود. مسائل اقتصادی و اجتماعی دارای پیچیدگی‌ها و ابعاد بسیار متنوع و وسیع و چند وجهی است که اصولا امکان برنامه‌ریزی جامع، کارآمد و عملیاتی‌کردن آن‌را منتفی می‌سازد. از سوی دیگر سپردن تحولات اقتصادی کشور به ساز و کار قیمت‌ها بدون رفع موانع کارکرد موثر و مفید آن، به نتیجه مطلوب نخواهد رسید و اصرار بر آن، افکار عمومی و سیاستمداران و حتی صاحبنظران اقتصادی را نسبت به اقتصاد آزاد بدبین خواهد کرد و شکل‌گیری واقعی نظام رقابتی در اقتصاد ایران را که تنها راه تجربه‌شده و شناخته‌شده برای رشد و توسعه آینده‌دار است، بازهم به تاخیر خواهد انداخت. روشن است که منظور این نیست که مقوله آزادسازی اقتصادی در برنامه ششم کنار گذاشته شود؛ بلکه بحث برسر این است که برنامه ششم بر چه مقولاتی متمرکز شود.
قالب برنامه‌ریزی هسته‌ای(بنیادین) که تحت عنـــوانCore - Planning مطرح شده، پروگرام‌های اجرایی است. هر یک از پروگرام‌های اجرایی، یکی از هسته‌های خط‌دهنده برنامه توسعه محسوب می‌شود. پروگرام اجرایی، از هدف، پروژه‌های مشخص، سازماندهی و تشکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه یا برای ایجاد یک قطب توسعه تشکیل می‌گردد. در اینجا منظور از پروژه، لزوما پروژه عمرانی یا فیزیکی نیست بلکه شامل هر نوع پروژه‌ای حتی تهیه و تصویب یک قانون یا تهیه یک آیین‌نامه یا دستورالعمل است که بر حسب موضوع می‌تواند برای کمک به حذف یک مانع توسعه یا ایجاد یک قطب توسعه به کار رود. برنامه ششم در مرحله تهیه، قبل از هر اقدامی باید به شناسایی عناصر خط‌دهنده و کلیدی توسعه کشور و طراحی پروگرام‌های اجرایی مشخص درباره آنها متمرکز شود. جهت‌گیری و هدف نهایی این پروگرام‌ها مستقیم یا غیرمستقیم باید تامین رشد و توسعه پایدار باشد اما اینکه تا چه مقدار، فعلا موضوعی فرعی است. اقتصاد ما در شرایطی نیست که از هدف‌گذاری کمی برای رشد و توسعه و سایر متغیرهای کلان اقتصادی؛ جواب بگیریم. همان‌گونه که قبلا نیز این موضوع بارها تجربه شده است. اقتصاد ایران مانند اتومبیلی است که بعضا پیشرفته‌ترین تکنولوژی‌ها در آن به‌کار رفته و سوخت و انرژی کافی برای حرکت و شتاب‌ گرفتن در اختیار دارد اما هر قدر پدال گاز آن را فشار می‌دهید شتاب نمی‌گیرد چون شبکه‌های سوخت‌رسانی، تامین روغن و... مسدود است و انرژی گرمایی با بازدهی کافی ایجاد نمی‌شود و همان مقداری هم که ایجاد می‌شود به سختی به انرژی حرکتی تبدیل می‌گردد. نسبت سرمایه‌گذاری به تولید در ایران یکی از بالاترین‌ها در دنیاست اما بهره‌وری سرمایه در اقتصاد ایران یکی از پایین‌ترین‌ها در نوع خود است. باید موانع رشد بهره‌وری و تبدیل سرمایه به تولید را شناخت و برطرف کرد و آنگاه به اقتصاد رقابتی و ساز و کار قیمت‌ها و هدف‌گذاری رشد و توسعه اقتصادی به‌صورت جدی‌تر اندیشید.در سال‌های اجرای برنامه ششم باید اجازه داد روند جاری امور کشور به روال عادی و گذشته خود ادامه یابد و برنامه ششم خود را درگیر آنها نکند. البته این به این معنی نیست که دولت در دوران برنامه ششم به سایر مقولات توجه نکند و سایر حوزه‌ها مثل یارانه‌ها، صنعت، کشاورزی، انرژی، کالاهای اساسی، تولید داخل و...‌ مهم نیستند بلکه این موارد نیز در بخش‌های مختلف باید پیگیری و مدیریت شوند اما نه در قالب برنامه ششم. در واقع دولت و مدیریت‌های بخشی باید به اقتضای شرایط و به‌صورت غیرمتمرکز برای این امور برنامه‌ریزی کنند. ضمن آنکه نباید این موضوع را نادیده گرفت که اگر هسته‌های خط‌دهنده برنامه به‌درستی انتخاب شوند و به واقع یک مانع اصلی یا قطب توسعه باشند، از عوامل تعیین‌کننده مسیر سایر حوزه‌ها و بخش‌ها خواهند شد و اگر به سرانجام خوبی برسند در سرنوشت آنها نیز بسیار تاثیرگذار خواهند بود.
مهم‌ترین چالش و مانع برنامه‌ریزی هسته‌ای، ذهنیت ایده‌آل‌گرایی در برنامه‌ریزی از یکسو و تلاش بخش‌ها و دستگاه‌ها و افراد برای دیده‌ شدن در برنامه‌های توسعه از سوی دیگر است که با هدف بی‌نصیب نماندن از امکانات و منابع مالی برنامه توسعه صورت می‌گیرد. نظام برنامه‌ریزی کشور باید برای این چالش‌ها تدابیر موثری بیندیشد. نکته کلیدی در این زمینه توجه دادن بخش‌ها، استان‌ها، دستگاه‌ها و... به این واقعیت است که آنها از ارکان اصلی و مجری پروگرام‌های اجرایی برنامه در بخش‌ها، استان‌ها و دستگاه‌های خویش خواهند بود و خارج از برنامه قرار نمی‌گیرند. چالش دیگر در این زمینه آنجا است که به دلیل عدم پایبندی به اصول برنامه‌ریزی هسته‌ای در عمل، عدم تعیین و تثبیت عناوین پروگرام‌های اجرایی و نهایتا عدم ارائه چارچوب مشخص و مدون برای طراحی پروگرام‌های اجرایی، موج پیشنهادهای خارج از قالب برنامه‌ریزی هسته‌ای که از طریق شوراهای بخشی و استانی به راه خواهد افتاد، برنامه‌ریزی هسته‌ای را در خود غرق کند و برنامه ششم نیز به سرنوشت برنامه‌های چهارم و پنجم دچار شده و نهایتا برنامه جامع از آب درآید.