موانع تاریخی رشد مدیریت شهری در دوره اول مشروطه

تجربه انجمن‌های بلدی

نویسندگان: حسین آبادیان/ محمد بیطرفان
اگرچه درباره ابعاد سیاسی و نظری جنبش مشروطه ایران بحث و بررسی‌های فراوانی صورت گرفته است، محققان کم‌شماری به دستاوردهای اجتماعی این جنبش توجه کرده‌اند.
 به واقع، بعد از دوره مشروطه، نهادهایی در تهران و برخی از شهرهای بزرگ کشور، مثل اصفهان، رشت، انزلی و مشهد شکل گرفت که در نوع خود بی‌نظیر بودند و تجربه‌های منحصربه‌فرد در تحولات ساختارهای اجتماعی ایران به شمار می‌رفتند. یکی از این نهادها که می‌توانست مشارکت جمعی وسیعی به همراه داشته باشد و با اتکا به الگوهای جدید مدیریتی، زندگی شهرنشینان را نظم و نسق بخشد، اداره‌های بلدیه بود. اداره‌های مزبور در دوره مشروطه جایگاه حقوقی مشخصی نداشتند، یعنی با اینکه تشکیل آنها برای رتق‌وفتق امور زندگی مردم شهرنشین و بر اساس مصوبات مجلس شورای ملی اول بود؛ هیچ‌گاه جایگاه حقوقی لازم را به دست نیاوردند. از نظر مالی، وضعیت آنها نامشخص بود؛ به عبارتی، معلوم نبود بودجه‌های ادارات بلدی باید از کجا تامین شود. در این زمینه،  همیشه بین وزارت داخله و وزارت مالیه کشاکش بود. به علاوه، حکام ایالات و ولایات با این انجمن‌ها در ستیز بودند و وجاهت قانونی آنها را با چالش مواجه می‌ساختند. از همه اینها مهم‌تر، رفتار مردم عادی بود که برخی مصوبات انجمن‌های بلدی را نقض می‌کردند، زیرا این مصوبات نظم و انضباط شهری را سرلوحه کار قرار می‌داد و این موضوع برای مردمی که به بی‌نظمی عادت کرده بودند امری پذیرفتنی نبود. بنابراین، علاوه بر اجحاف حکام به انجمن‌های بلدی توده‌های مردم نیز، با نادیده گرفتن مصوبات این انجمن‌ها، باعث ناکارآمدی نظام جدید مدیریت شهری می‌شدند و این چیزی جز هرج و مرج و قانون‌گریزی به ارمغان نمی‌آورد. مقاله حاضر این پرسش‌ها را مطرح می‌کند که ضرورت‌ها و الزامات تشکیل انجمن‌های بلدی چه بود؛ نقش این انجمن‌ها در نظام مدیریت شهری چگونه بود؛ علل و عوامل شکست اقدامات این انجمن‌ها چه چیزهایی بودند. روش تحقیق مقاله حاضر تحلیل محتوای مطالب ذی‌ربط در منابع گوناگون، نظیر اسناد و مطبوعات و کتاب‌های منتشر شده است. با رویکرد مقاله کنونی به نظر می‌رسد مطلبی درباره نظام مدیریت شهری دوره مشروطه منتشر نشده است بلکه هدف مقاله این است که نشان دهد نخستین تجربه مدیریت شهری در برخی شهرهای ایران چه سرانجامی یافت.

   ضرورت‌های تشکیل انجمن بلدیه
بر اساس منابع مستند تاریخی، توده‌های مردم از نظام مشروطه انتظاری جز برآوردن خواسته‌های اولیه خود، مثل ارزانی ارزاق و کاهش مالیات نداشتند. این امر طبیعی بود، اما موضوع این است که در همان زمان جنبش مشروطه‌خواهی حتی نخبگان قوم «یحتمل به غیر از تعدادی معدود از سران، از اصول کشورداری بی‌خبر» بودند (براون، 1380: 127). یحیی دولت‌آبادی به صراحت از سوءتفاهم در مورد چیستی مشروطه سخن به میان آورده است:
 به غیر از معدودی که می‌دانند چه می‌کنند  و مقصود چیست، دیگران نمی‌دانند چه خبر است. اسم مجلسی می‌شنوند، حرف مشروطه و قانون اساسی به گوششان می‌خورد، اما قانون یعنی چه، مجلس کدام است، مشروطه چیست، نمی‌دانند. کسبه تصور می‌کنند مجلسی برای نرخ ارزاق تشکیل می‌شود، درباریان جاهل تصور می‌کنند مجلس شورای درباری است،  و هیچ کدام از آنها که نمی‌دانند هم حاضر نیستند از اهلش بپرسند این میهمان تازه‌وارد شده خصوصیات احوالش چیست؛ چه کاری از او ساخته است؛ چگونه باید او را پرورش داد و چگونه باید او را نگاهداری نمود که ضایع و باطل نگردد ... (1371: 2/ 84).
اما بعید است خود دولت‌آبادی هم که «از اهلش» بود، می‌دانست مشروطه چیست.
اگر چه مشروطه شناخته شده نبود، تلاش‌هایی برای استقرار نهادهای مربوط به یک جامعه شهری صورت گرفت، از جمله انجمن‌ها و ادارات بلدیه یا همان شوراهای شهرها و شهرداری‌های امروز. پیش از هر چیز اعلام شد «اداره بلدیه از تمام ادارات برای نفع عموم مفیدتر و مهم‌تر است. (جام جم، 2: 4). علت این بود که بلدیه نیازهای اولیه و بدیهی شهرنشینان را بررسی می‌کرد، مثلا به روایت یکی از گزارشگران عصر مشروطه به «غیر از مساله نان و گوشت» شهر تهران، ‌در مجلس سخنی دیگر نبود (ظهیرالدوله، 1351: 248). به واقع هم بسیاری از مذاکرات مجلس اول به همین دو موضوع اختصاص داشت. مساله ارزاق عمومی و نحوه تامین نیازهای اولیه ساکنان شهر تهران از مهم‌ترین مباحث مطرح مجلس اول بود که مشکلات بسیاری برای نمایندگان به همراه آورد. گذشته از اعتراضات مردم به مساله ارزاق شهر تهران، تحصن اقشار گوناگون در مجلس، به علت مشکلات معیشتی، از معضلات دیگر مجلس ملی بود. یکی از این موارد تحصن چوب‌دارها بود (کاتوزیان تهرانی، 1379: 357- 358).
سید عبدالله بهبهانی در زمره نمایندگانی بود که می‌گفت باید امر «نان و گوشت» نظم پیدا کند، زیرا مردم «نمی‌دانند که این ربطی به مجلس ندارد» (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی،
 1325: 30). دبیر دیوان در پی سخنان بهبهانی اظهار کرد مردم هنوز به وظایف مجلس آگاهی ندارند و تصور می‌کنند تشکیل قوه مقننه برای آن است که به «نان و گوشت» آنها رسیدگی کند. او ادامه داد به این عده از مردم نمی‌توان نشان داد وظایف مجلس این جزئیات نیست، اما «عجالتا باید به اندازه عقل و انتظارشان لذت این نعمت عظمی را به آنها چشانید و در مساله نان و گوشت، که محتاج الیه عامه است، اقدام لازم نمود تا باعث مزید امیدواری عوام، بلکه خواص بشود...» (مجلس، 44 : 3)؛ زیرا این مردم «را مقصودی از مشروطیت جز فراغت حال و آسودگی شکمشان نخواهد بود و نتایج مشروطیت را گویا منحصر به ارزانی و فراوانی نان و گوشت می‌دانند» (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1361: 1/ 183).
حاجی میرزا حسن شکوهی درباره انجمن مراغه می‌گوید:
نمی‌دانستند و نمی‌فهمیدند مشروطه چیست... کتابچه قانون اساسی چون به مراغه آمد، ابدا معنی فصول او را نفهمیدند و تعجب می‌کردند که این همه شورش در سر این فصول بیهوده به چه می‌ارزید... (کسروی، 1383: 196).
شیخ ابراهیم زنجانی نیز درباره همین شهر مراغه می‌گوید:
مردم نمی‌دانستند مشروطه چیست. در انجمن جمع می‌شوند که باید مالیات کم شود، باید جبرا مالکان مقهور رعیت باشند، باید اجاره [مغازه‌ها] کاسته شود، باید نان ارزان شود در حالی که وقتی قانون اساسی را به این شهر بردند، مردم ابدا فصول آن را نمی‌فهمیدند و تعجب می‌کردند که این همه شورش بر سر این فصول بیهوده به چه می‌ارزید. به آن معنا که خواست‌های خود را در آن منعکس نمی‌دیدند (ناطق، بی‌تا: 25). به هر طریق،  این جریانات باعث شد که روزنامه حشرات‌الارض ندا دهد که «قانون وقتی در مملکت ما اثرات خود را خواهد بخشید که مردم از طرف آب (و) نان آسوده شوند» (حشرات‌الارض، 5: 2-3). خلاصه مطلب اینکه، چون اصول جدید برای مردم تازگی داشت، «هیچ کس از قوانین و نظامات مملکت مشروطه» آگاه نبود (عباسی‌زاده، 11612: 14).

  مردم و انجمن‌های بلدیه
آشنا نبودن با مفهوم قانون در امر انتخابات هم بارز بود. شهر تهران، مرکز اصلی جنبش مشروطیت و کانون مبارزات سیاسی، با مشکل بی‌رغبتی مردم به مشارکت اجتماعی روبه‌رو بود، چنان‌که چندین بار انتخابات انجمن بلدی به تعویق افتاد (صبح صادق، 73: 4؛ صبح صادق، 74: 3). روزنامه حقوق از مردم دارالخلافه خواهش کرد که با رجوع به هیات نظار تعرفه انتخاباتی را برای شرکت در انتخابات دریافت دارند (1: 3). صبح صادق هم با نگارش مقاله‌ای با عنوان «ادخلو البیوت من ابوابها» به تهییج مردم برای گرفتن تعرفه انتخاباتی پرداخت. (78: 1). با اینکه قرار بود انتخابات در اول جمادی‌الثانی برگزار شود، حاج محمد میرزا کاشف‌السلطنه تا اواخر این ماه درگیر برگزاری انتخابات بود (ایران سلطانی، 9: 3). علت اصلی «استیحاش و تکاهل (تنبلی و بی‌رغبتی)» در امر  انتخابات آگاه نبودن مردم از حقوق خود عنوان شد و سرانجام با «هزاران زحمت و تعلیم و هدایت» موفق به اخذ آرا شدند (صبح صادق، 106: 1).
همچنین در گزارشی از انزلی علت تشکیل نشدن بلدیه در رشت بی‌همتی مردم و نیز سنگ انداختن مستبدان بیان شد، زیرا انجمن بلدی را برای خودشان مضر قلمداد می‌کردند (حبل‌المتین تهران، 217: 3). به نظر می‌رسد بعدها، با وجود پخش اعلان از سوی هیات نظار، مردم برای گرفتن تعرفه به این هیات مراجعه نمی‌کردند، چنان‌که در کنار عدم اطلاع‌رسانی حکومت درباره انتخابات بلدی، ناآگاهی مردم هم از علل اصلی تعویق و تعلل در انتخابات انجمن بلدیه بود، تا آنجا که تا اواسط ذی‌حجه، پس از چند روز اعلام واگذاری تعرفه، فقط 90 تعرفه انتخاباتی صادر شده بود (گیلان، 1: 4).
در مشهد نیز آشنا نبودن با حقوق اجتماعی مشکلاتی آفرید. متین‌السلطنه به مدت سه ماه به آگاه کردن مردم در زمینه فعالیت‌های انجمن پرداخت و در اعلانات و اخطارهای مفصل اهالی مشهد را به لزوم تاسیس این نهاد توجه داد (حبل‌المتین تهران، 246: 3). ولی در مقابل، صادق تبریزی، صاحب امتیاز روزنامه خورشید که «چشم و گوش اهالی» را در زمینه بلدی باز شده می‌دانست، اعتقاد داشت: «این بنده نیز در همین اشتباه بوده‌ام و اکنون عرض می‌کنم آنچه حسا مشاهده نمودم، عموم اهالی از خود رای ندارند- بلکه تبعیت از آرای چند نفر می‌کنند» (خورشید، 100: 1).
انتخابات انجمن بلدی مشهد علاوه بر بی‌رغبتی مردم به سبب مخالفت عده‌ای به رهبری سیداسدالله قزوینی متوقف شد (حبل‌المتین تهران، 228: 3). به واقع تفهیم نکردن مواد قانون باعث اعتراضات پس از انتخابات شد. در تهران مردم محله سنگلج به نحوه انتخابات و تقلب در آن اعتراض داشتند (حبل‌المتین تهران، 92: 4). ولی به جای آنکه بر اساس مواد 53، 54، 55، 56 نظام نامه بلدی رفتار کنند، به انجمن محبت شکایت کردند که وجاهت قانونی نداشت. جالب اینکه این انجمن ابطال انتخابات را اعلام کرد بدون اینکه معلوم باشد، ربط این گروه با انتخابات انجمن بلدی چیست. اعتراض ساکنان محله عباس‌آباد (حبل‌المتین تهران، 96: 4) به مجلس شورای ملی در مورد انتخابات هم بر خلاف نظام‌نامه بود. در اعتراضات محله چاله‌میدان (صبح صادق، 108: 2؛ حبل‌المتین تهران، 96: 4) و عودلاجان (صبح صادق، 2:108)، با اینکه به صورت قانونی براساس ماده 55 نظام‌نامه به انجمن بلدی شکایت کردند، در فحوای کلامشان درخواستی غیرقانونی نهفته بود. با گشایش انجمن‌های بلدیه در برخی شهرهای ایران، مجموعه‌ای از عوامل، همچون ناآگاهی، نبود مدیریت، بی‌اعتمادی مردم به حکومت و اخلاقیات غیرشهری معضلاتی به‌وجود آورد. برای نمونه، در اولین جلسه انجمن بلدیه اصفهان وثیق‌الملک، رئیس انجمن، درباره نان و گوشت شهر اظهارنظر کرد. دیگر اعضای انجمن با تاکید فراوان به تصدیق پیشنهاد رئیس پرداختند و هیچ کدام نظری ارائه نکردند. وثیق‌الملک با دیدن این حالت خمشگین شد و به اعضای بلدی روی کرد و گفت: معنی وکالت این نیست که «بیایید اینجا بنشینید و متابعت رای» مرا کنید (پروانه 2: صفحه ضمیمه).
دیگر اینکه، برای سرشماری نفوس، انجمن بلدی از مردم خواست آمار صحیح به مجریان امور ارائه دهند، ولی مردم آمار درستی به ماموران نمی‌دادند. به این علت که مثلا، می‌ترسیدند در صورت ارائه آمار و ارقام صحیح از ایشان مالیات بیشتری گرفته شود، یا تصور می‌کردند هدف از سرشماری این است که غیراهالی  را از شهر بیرون کنند. همچنین در اعلامیه‌ای که انجمن بلدیه تهران در این باره منتشر کرد، یکی از موارد مهم در سرشماری را صداقت عنوان کرد:
سکنه این شهر از عده نفوس هر خانه نکاسته و نیفزایند و بدانند، چنانچه از جمعیت شهر کاسته ‌شود و صورت کامل به اداره بلدیه ندهند، آذوقه که برای شهر من‌بعد تهیه می‌شود، کاسته خواهد شد
[و مردم] دچار مشکلات خواهند شد و تعرفه مخصوص هم برای این کار ترتیب داده شده و برای اینکه دفتر احصائیه شهر خوب مرتب شود و اداره بلدیه کاملا بتواند امورات جاریه شهر را از حیث تقسیم آب و روشنایی و نظافت شهری فیصل دهد و نواقص تمام محلات تهران را بداند (مجلس، 4:30؛ ندای وطن، 3:161-2). از دغدغه‌های مهم انجمن بلدیه اصفهان هم سرشماری نفوس بود که از طریق آن بتوانند، آذوقه شهر را در مقاطع زمانی مختلف تخمین بزنند و از وقوع قحطی یا گرانی حاصله از کمبود آذوقه یا احتکار جلوگیری کنند. این مهم در یکی از جلسات انجمن مطرح و بلافاصله تصویب شد و قرار شد از طریق اعضای اداره بلدی اعلامیه‌ها به در و دیوار محلات مختلف چسبانیده و به مردم اطلاع داده شود. همچنین قرار شد علت این تصمیم‌گیری را به مردم بفهمانند تا مردم آمار درست به ماموران بدهند (انجمن بلدیه، 4:14). با این وصف، مردم به ماموران احصائیه اطلاعات درست نمی‌دادند.
دیگر اینکه پیش از مشروطه مالیات پول‌ زوری شناخته می‌شد که به جیب حاکمان می‌رفت و این تلقی هنوز بر جای مانده بود و نمی‌شد به این زودی آن را تغییر داد. حتی در اوایل مشروطیت مردم تصور می‌کردند نباید به دولت مالیات بپردازند، به حدی که انجمن بلدی تهران دچار مشکلات فراوانی شد. مثلا نقیب‌الممالک از طرف اداره بلدیه تهران مسوول جمع‌آوری عایدات سوق‌الدواب 
(بازار چهار پایان) معرفی شد؛ ولی هنگام جمع‌آوری آن با مخالفت سرسخت مستاجر سوق‌الدواب (بازار چهار پایان) روبه‌رو شد (کشکول، 4:21). یا مستاجران مستغلات میدان محمدیه از دادن کرایه به اداره بلدیه امتناع می‌کردند و خواهان حکمی در این زمینه از سوی وزارت مالیه یا داخله بودند (صبح صادق، 2:194). به سبب همین همراهی نکردن مستاجران بود که انجمن بلدیه درخواست کرد حکمی در این زمینه از وزارت مالیه صادر شود (صورت هزینه و عایدات اداره بلدیه تهران و نحوه تامین پرداخت حقوق کارکنان آن، 240-4:15719). وزیر مالیه، مرتضی قلی‌خانی صنیع‌الدوله، به درخواست فوق با نظر مثبت پاسخ داد. تا آنجا که در 27 محرم 1326 ضمن ارسال نامه‌ای به اداره بلدیه با صدور حکم یادشده موافقت کرد (همان : 30). با حکم قطعی وزارت مالیه در همان تاریخ، دستور داده شد تا «موافق تصویب مجلس مقدس شورای ملی شیدالله ارکانه و احکامی که از وزارت جلیله داخله صادر شده، باید معمول داشته مستغلات میدان محمدیه را بدون مسامحه و طفره به اداره بلدیه پرداخت کرده، قبض دریافت دارید...» (همان :6).
در همین زمینه، انجمن بلدیه تهران عوارضی بر خانه‌ها و باغ‌ها وضع کرد، ولی نتوانست آن را وصول کند (کتاب نارنجی، 1367: 1/ 178-179). اخذ عوارض و مالیات ماهانه یا سالانه از خانه‌ها دو اشکال داشت: اولا، متقاعد کردن مردم به پرداخت این عوارض مشکل بود و باعث گرفتاری مسوولان اجرایی می‌شد؛ ثانیا اجرای این امر نیازمند اداره‌ای مفصل با کارمند با حقوق و مواجب کافی بود که همین موضوع باعث تعویق اجرای قانون می‌شد (ندای وطن، 4:115).
اعضای این دوره انجمن بلدیه هر چند برای نهادینه کردن ارکان مدیریت جدید تلاش گسترده‌ای کردند، به عللی همچون نبود تجربه مدیریتی با اتکا به نظرات گروهی و آشنا نبودن با فرهنگ و الزامات زندگی شهری نتوانستند تحولی در نظام اداره شهر به‌عمل آورند. اکثر نمایندگان دوره اول انجمن بلدی شهرهای گوناگون، با وجود گمنامی، از افراد خوشنام محله‌های گوناگون بودند. بافت طبقاتی محله‌های مختلف در شهرهای گوناگون متفاوت بود. در شهری چون تهران ترکیب طبقاتی نمایندگان را براساس نام‌ها و القاب می‌توان اینگونه تقسیم‌بندی کرد: 
45 درصد تجار و اصناف و پیشه‌وران، 40 درصد نجبا و 15 درصد روحانیون (صبح صادق، 
106 :1-2). برعکس تهران، در شهری همچون مشهد در حدود 40 درصد نمایندگان دوره اول انجمن از اقشار گوناگون روحانی مثل واعظ و متولی مسجد و حرم مطهر بودند، 25 درصد از اصناف و مردم عادی، 20 درصد از نجبا و اشراف و در حدود 15 درصد نیز از طبقه تجار و تحصیل‌کردگان (خورشید، 2:120). اصفهان، سهم قابل‌توجهی از کرسی‌های انجمن بلدی را نصیب مردم عادی کرد. در اولین دوره انجمن بلدی اصفهان 80 درصد از نمایندگان از مردم عادی، 10 درصد از نجبا و 10 درصد از روحانیون شهر بودند. در رشت، شهری که تماس‌های فراوان با گروه‌های انقلابی قفقاز داشت، 55 درصد انجمن را مردم عادی، 25 درصد را نجبا و 20 درصد را روحانیون تشکیل می‌دادند (دهقان، 1380 :5/ 75). از نام نمایندگان شهرهای تبریز، انزلی و قزوین در منابع خبری نیست.
در هر صورت، کاملا مشخص بود که اعضای انجمن و اداره‌های بلدیه سراسر کشور به فرهنگ مدیریت شهری واقف نبودند.
 چنان‌که اعضای آگاه به معیارها و موازین زندگی شهری در انجمن بلدی انزلی نادر بودند؛ خویشاوندسالاری و به عبارتی پارتی‌بازی نیز رواج داشت؛ به‌طوری‌که «ملاحظه و مریدبازی کار آنها را عقب انداخته» بود. همچنین تعارض «حیدری و نعمتی» نیز از موانع پیشرفت کار بود (حبل‌المتین تهران، 4:193). برخی مجاهدان خیال اعتراض به انجمن انزلی را داشتند؛ زیرا به نظر آنها اعضای انجمن «مریدبازی را شعار کرده» و از حد متعارف خارج شده بودند. مجاهدان خواستار این بودند که اعضای انجمن از ملاحظه «عمرو و زید» دست بردارند (حبل‌المتین تهران، 203 :3-4). در تهران، برخی از وکلا در انجمن بلدی شرکت نمی‌کردند و علت خاصی نیز برای آن بیان نمی‌کردند (صبح صادق، 3:7). این رویه در انجمن بلدی تبریز هم کاملا آشکار بود. همچنین اعضای بلدیه تهران همیشه سخنان یکدیگر را قطع می‌کردند، این امر اعتمادالاسلام را بر آن داشت تا درخواست کند قانونی در این زمینه طرح و تصویب شود (انجمن شورای بلدی، 2:1). مشخص نبودن تکلیف اعضای بلدیه در نخستین جلسات انجمن از دیگر مشکلات بود. دوشغله بودن اغلب نمایندگان انجمن تهران، به علت مشخص نبودن ردیف حقوقی خاص، از دیگر مشکلات اعضای انجمن‌های بلدیه به‌شمار می‌رفت (آینه غیب‌نما، 27 :4).